1979年1月1日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》。针对《告台湾同胞书》关于两岸直接“三通”的主张，台湾“行政院”院长孙运璇在1月11日发表相关声明，声称大陆提出的“通商、通邮、通航都是迷惑世人，松弛台湾的战志”。在4月4日召开的中常会上，台湾当局提出“三不政策”，即“不接触、不谈判、不妥协”，拒绝大陆的“三通”主张。1980年5月16日，台当局通告禁止外籍商船直接往返大陆和台湾各对外港口；同年8月23日，台当局通令“台湾所有输出厂商及贸易商，不得与大陆进行贸易”。在1981年3月底召开的“十二大”上，当局重申不同大陆谈判，不同大陆通商、通邮、通航。

  80年代初，一方面大陆正式提出了“和平统一、一国两制”的方针；另一方面，台湾当局的“三不”政策?未能阻止两岸经贸交流的潮流，许多台商经由第三地的大陆从事贸易和投资，同时台湾岛内要求开放两岸交流交往的呼声不断增大。在继续坚持“三不政策”的前提下，逐渐采取开放措施。1984年1月30日，台“行政院”院长孙运璇宣?，台湾人员在“国际学术、科技、体育、文化等方面的会议和活动”中，可以与大陆人员接触交往。这是台湾当局对两岸民间接触的第一次表态。与此同时，台湾当局在通邮方面的态度由禁止转为辅导，在探亲方面也由严厉禁止、盘查转为不过分干预。1985年7月，台湾当局制定了“不接触、不鼓励、不干涉”的“新三不政策”对待台商与祖国大陆的间接经贸。1986年1月台湾当局制定了《防止大陆地区投资经营之船舶、航空器经营两岸通航管理办法》，规定两岸之间的航运必须湾靠第三地清关后方可驶往两岸港口，同时禁止中资股份超过40％的船舶和航空器进入台湾。1987年7月27日，台湾当局宣?解除所谓“勘乱动员令”，10月14日，中常会通过了台湾居民赴大陆探亲的方案，开放台湾同胞赴大陆探亲。1988年4月，台湾当局宣?以“通信而不通邮”的原则处理两岸信件往来，台湾“邮政总局”对大陆来信采取不盖邮戳和消除邮票的处理方法送交收信人；对经过第三地的两岸航道也放宽规定，对转口贸易由不干涉转为加强辅导。7月，台湾当局在“十三大”上，提出有选择地开放大陆农工原料进口，允许台商同大陆进行间接贸易和投资。1989年6月，台湾当局在未与大陆非间接接触的情况下，开放间接通线日，通过“开放台湾地区人民对大陆间接通话”和“简化寄大陆邮件手续”两项议案。从6月6日起，可以直接向大陆通电话。寄给大陆信件也可以写明收信人的大陆地址。1990年，台湾当局相继制定了《对大陆地区间接输出货品管理办法》和《对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法》。1991年6月，台湾当局决定在间接原则下，开放两岸航空挂号邮件往来，两岸间信用状、提货单和汇票都可以挂号方式邮寄。

  至此，台湾当局形成了一套较为完整的间接“三通”政策措施，以间接“三通”缓解“三通”的压力。

  开始间接“三通”后，两岸经贸和人员交流交往发展非常迅速，形成对台湾当局的冲击波。面对不断增大的“三通”压力，台湾当局不得不调整政策。

  1991年3月，台湾当局公?了“国家统一纲领”，声称“开放两岸直接通邮、通航、通商”应在两岸关系发展的“中程阶段”。所谓“中程阶段”，即大陆必须承认台湾是与大陆“对等的政治实体”，一定要做出“放弃武力”的承诺，唯有如此才能实现两岸直接“三通”。显然，台湾当局以现实政治所不允许的条件作为前提，把“三通”作为政治筹码，实质上就是无限期拖延“三通”。

  1992年9月，台湾当局公?了“两岸直航的问题与展望说明书”，声称两岸直航面临“政治层面、法律层面和安全层面的障碍”，在这些障碍未能克服之前，很难考虑两岸直航问题。其核心仍是要大陆承认台湾的“对等政治实体”地位。但在这份说明书里面，台湾当局以“研讨”的语气首次提出以“定点直航”或其它“变通方式”解决两岸“三通”问题，这不能不说是一个微妙的变化。

  1995年5月，基于“亚太营运中心”发展规划的需要，台湾当局通过了《境外航运中心设置作业办法》。根据这个“办法”，台湾当局将设立一个类似“特区”的港埠，允许来往两岸的商船在这个“特区”靠岸作业，认为这个“特区”与大陆港口之间的航线既非国际也非国内的“特别航线”，航行于这个“特别航线”的船舶限定为外国船舶(含权宜轮)和集货船，商船在“特区”所装卸的货物属于“不通关、不入境”的纯转运货物。

  1996年4月，台湾当局决定开放大陆企业海外子公司赴台投资，但必须是大陆持股票比例在20％以内的子公司，而且需要由台湾当局专案审查批准。

  1995年，台湾当局对香港回归后台港航(空)线能否续约深感不安，指派台北航空运输商业同业公会与澳门航空公司签定了航班运输安排协议，同意澳门航空公司飞机飞往台湾，同一架飞机，经澳门更换航班号后“一机到底”飞往大陆。澳门航空公司可以在台湾设立分公司。1996年，香港港龙航空公司也获得了经澳门更换航班号“一机到底”的两岸航线月，两岸海运界代表在香港会晤，就福州、厦门与高雄港之间的试点直航问题进行商谈，就试点直航及有关技术问题达成共识?签署了会谈纪要。同年4月19日，大陆货柜轮“盛达”号首航高雄港；4月21日，台湾的“立顺”轮首航厦门港，两岸隔绝了近半个世纪的海运航线日，台湾当局在两岸未能事先磋商的情况下单方面批准《试办金门马祖与大陆地区通航实施办法》，即所谓的“小三通”，2001年1月1日开始实施。根据此办法，凡设籍金马地区满6个月以上居民，得申请赴对岸观光、旅游与从事商业活动。而大陆地区人民也得经由金马地区亲友或旅行社，申请赴金马地区进行旅游、商务、探亲或探病奔丧；每年允许少数的大陆同胞到金门和马祖访问，最长逗留时间不超过七天；明确规范开放大陆地区物品准许输入金、马两地的项目，给予免关税优惠，但仍禁止大陆货物经金、马两地转运往台湾地区。“小三通”明显与“三通”的目标相差甚远。

  在两岸直接“三通”中，通航是通邮、通商的载体，因而处于最突出和最迫切的地位。到目前为止，两岸在通航问题上值得提一下的有三点：一是两岸之间有了明显区别于经第三地转运的交通形式；二是双方船只悬挂 “方便旗”的“模糊方式”为两岸务实、灵活解决分歧提供了先例；三是在两岸航线性质定位问题上，台湾把两岸之间的航线“设定为非国际航线也非国内航线的‘特别航线’”，大陆则明确表述为“国内特别航线”。

  迄今两岸在通航问题上进展有限。首先，无论航空或海运都有特定地点限制；其次，飞行于两岸之间的飞机在澳门要换掉航班号，仍表现出间接形式；第三，航行于两岸之间的船舶，其服务功能仅限于国际贸易中转服务，即从大陆舶进台湾港口船只的货物不能“通关、入境”，而从台湾驶往大陆的船只不能运载台湾制造的货物，这些船只只能承接经台湾港口转运第三地或经台湾转运大陆的货物。

  台湾当局一方面以直接“三通”会“危害台湾的安全”的藉口，安抚越来越强烈的民意要求；另一方面，通过一些变通措施或“软性”讲线日在金门大担岛声称“三通”是必走的路)，在一段时间和范围内减缓来自民众的压力，尽量拖延两岸直接“三通”。从台湾当局整个有关政策演变来看，虽然它反映出一种节节退守的态势，但在原则上把直接“三通”与其政治要求挂钩的态度未有实质性的改变。（作者单位南京大学历史系）